【热门】中国城镇快速发展逻辑：行政，还是市场？

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【编者按】 ；  ；  ；  ；  ；  ；  ； 中国城市化的道路，长期以来存在着大城市和小城镇的争斗 一系列城市的快速发展政策偏向于快速发展小城镇，为什么大部分小城镇真的没有快速发展？  ；  ；  ；  ；  ；  ；  ； 陆铭等经济学家早就指出，人为限制大城市优先快速发展小城镇是资源的错配，大城市无法形成规模经济，小城镇也得不到真正的快速发展。 换句话说，大城市的集聚不够的话，对周边小城市的牵引效果就不强 这是经济学的看法  ；  ；  ；  ；  ；  ；  ； 今天中央财经大学的王伟老师和我们分享了来自另一个层次的注意 即在行政结构中，等级高的城市(地级市对县级市)天然得到越来越多的特征，特别是在税收和土地方面 这在一定程度上并没有贯彻执行国家重点迅速发展小城镇的政策  ；  ；  ；  ；  ；  ；  ； 两者有意想不到的一面 总之，为了真正迅速发展小城镇，必须面向越来越多的市场  ；  ；  ；  ；  ；  ；  ； 这意味着无论是城市管理者，还是规划师，还是广义的城市研究者，都必须面对一点深刻的转变。 王伟老师以城市公共服务和设施融资为例，确实有启发意义  ；  ；  ；  ；  ；  ；  ；  ；  ；  ；  ；  ；  ；  ； 去年11月的十八大三中全会、12月的中央城市化事业会议提出了城市化六大任务、中央农村事业会议提出了“三个一亿”目标，到今年1月国土资源事业会议发出了建设用地管理新信号，3月公布了“国家新型城市化计划”，这样的密集  ；  ；  ；  ；  ；  ；  ； 面对时代的转变和改革趋势我们应该积极关注城市和城市化的迅速发展进行深入的思考 思考:城市是建成的还是形成的？  ；  ；  ；  ；  ； 建国以来发展中的中国城市快速发展方针 ；  ；  ；  ；  ；  ；  ； 城市快速发展方针经过60多年的效果积累深刻地影响了国家城市化结构和形态的形成 笔者重点纵向整理建国后不同快速发展时期中国城市的快速发展方针，是为本文阐述的逻辑起点  ；  ；  ；  ；  ；  ；  ； 中国城市快速发展的三个现实反例 ；  ；  ；  ；  ；  ；  ； 作为体现政府意图的政策工具，各时期城市的快速发展方针无论侧重于什么样的拷贝，都应该适应时代的需要，实现良性快速发展的目标追求是共同的 现在许多现实发展迅速，与原来的目标相反，值得反省  ；  ；  ；  ；  ；  ；  ； 1、特大城市“都市病”严重，为什么越来越大？  ；  ；  ；  ；  ；  ；  ； 控制大城市的规模是改革开放以来的重要副本 现实上，以北京上海广为代表的大城市，人口不断集聚，给城市规划和管理带来了很多挑战。 例如生态环境恶化、房价高涨、交通堵塞严重、能源资源紧张、安全形势严峻等  ；  ；  ；  ；  ；  ；  ； 尽管“都市病”很严重，特大城市生活的人口仍在持续增加 北京第六次人口普查常住人口为1961.20万人，与2000年第五次全国人口普查相比增加了604.3万人，增加了44.5%。 上海第六次人口普查的常住人口为2301.92万人，与2000年第五次全国人口普查相比增加了661.15万人，增加了40.3%。 广州第六次人口普查常住人口为1270.08万人，与2000年第五次全国人口普查相比增加了275.78万人，增加了27.74 %  ；  ；  ；  ；  ；  ；  ； 2、“小镇，大战术”，为什么难以快速发展？  ；  ；  ；  ；  ；  ；  ； 改革开放以来，中小城市、小城镇一直是国家的支持点 费孝通提出的“小镇、大战术”一时兴起。 现实不尽如人意  ；  ；  ；  ；  ；  ；  ； 首先，中小城市的地位下降 中国大中城市对国家城市化的贡献从1990年的39.08%上升到去年的59.94%，但小城市和小城镇对国家城市化的贡献下降了，从1990年的60.92%急剧下降到去年的40.07%。 其次，县域经济总体上没有摆脱“农业大县、工业小县、财政贫困县”的基本特征 据2008年《农民日报》报道，中国平均各县赤字约1亿元，全国赤字县占全国县域的比例达到四分之三，县级财政基本上是“饮食财政” 最后，小城镇迅速发展陷入了困境 以重庆为例，国家每年推出的新建设用地指标平均为150平方公里左右，其中93%用于保障重庆主城区和31个地区县城用地的诉求，而900多个小城镇获得的指标只有7%  ；  ；  ；  ；  ；  ；  ； 3、城市群为什么“不聚集成群”？  ；  ；  ；  ；  ；  ；  ； 近年来，建设城市群成为国家战术的要点，各种城市群的区域规划层出不穷 但是，现实中，对三大城市群之一的京津冀地区，根据2005年亚洲开发银行的调查，河北省包围京津的地区有24个贫困县、200万以上的贫困人口，聚集碎片形成的“环京津贫困带”是西部地区最  ；  ；  ；  ；  ；  ；  ； 事实上，国内很多人划定的城市群区域，依然存在许多“黑洞效应”和“脆弱性效应”的城市并存的结构，缺乏真正符合市场意义的内在机制，越来越多属于“而不是集体”。 城市建成了还是建成了？  ；  ；  ；  ；  ；  ；  ； 上述理想与现实之间的巨大反差，必须考虑“城市是建立了还是形成了”。  ；  ；  ；  ；  ；  ；  ； 我个人认为这反映了改革开放以来中国式城市迅速发展的困境。 有计划色彩的国家顶级设计，与市场经济带来的人员、要素流动性增强的底层现实之间存在失配和错误匹配，夹在其中的中国城市群说:“膨胀的大城市-收缩的中小城市-衰弱的小城市。 曲折的情况是城市快速发展规律的客观科学性与城市快速发展政策的主观能动性之间还没有真正统一  ；  ；  ；  ；  ；  ；  ； 探因:制度缝隙中异化的中国城市群 ；  ；  ；  ；  ；  ；  ； 中国城市群快速发展不平衡和快速发展方针失效，不排除特定环境和特殊因素的影响，但分层分解发现其本质是在一系列观念、制度和利益结构配置下逐渐发展的产物。 要真正改变现状，首先必须明确这种模式的基本运用逻辑 市≠城市 ；  ；  ；  ；  ；  ；  ； “城市”和“市”性质不同，是相互联系的两个概念  ；  ；  ；  ；  ；  ；  ； “城市”相当于英语中的“city”，指一个人口密集的居住地，一般是工商业发达、社会经济文化水平高、居民以非农业生产为主的地方，是邻近地区的政治、行政、经济、文化中心，是邻近居民的社会生活 那是社会、经济地理的概念，是历史存在、空间现象  ；  ；  ；  ；  ；  ；  ； “市”相当于英语的“municipality”，是行政概念、政治概念、法律概念，是国家根据一定的标准和条件，按照法定程序设置在城市地区的地方行政建设 市是与省、县等行政建设等对应的用语 广义的市制是指市的建设和管理体制，狭义的市制是指市的建设，也称为城市行政区划  ；  ；  ；  ；  ；  ；  ； 一定规模的城市是设市的基础和前提条件 从通常意义上的城市向行政建设城市转变的过程被称为“设市”，基于一定条件，通过严格的行政法规手续完成  ；  ；  ；  ；  ；  ；  ； 在中国，都市型政区是行政区划的重要类型，是国家按照特定标准为加强城市行政管理而专门设置的行政建设单位，具有行政区划通常意义上的三个基本副本:一是行政区域。 二是行政单位，指“行政区域”的政权结构。 三是行政建设，包括都市型政区的行政水平和行政从属地位 根据《宪法》和《组织法》的规定，中国市的建设行政分为省级(直辖市)、地级(省管辖市)、县级三个阶段 但是在改革开放过程中，一些省会城市和计划单列市晋升为副省级市，增加了一个市的行政等级。 近年来，在一些地方改革探索中出现了镇级市、村级市  ；  ；  ；  ；  ；  ；  ； 根据国务院快速发展研究中心的《研究报告》，对2000年至2000年我国增加的2.32亿城市人口进行源分解后，其中行政区划和统计口径变化的影响(主要是市、镇新建和扩展)导致的城市人口增长占34.61% 中国特色城市体系:等级和身份 ；  ；  ；  ；  ；  ；  ； 城市系统是在一定的地域范围内，在功能和等级方面相互关联的整个城市 没有人为干扰，在比较自由的市场竞争环境下自然迅速发展，许多城市根据各自的绝对或相对特征，产业分工不断深化，人口不断集中，空间范围不断扩张的增长特征，在城市体系中 城市规模一般使用人口、用地、经济功能和基础设施等进行测量，实际上以人口规模为中心 根据规模，把城镇分成几个层次  ；  ；  ；  ；  ；  ；  ； 在中国，这个过程中出现了异化 在大部分情况下，中央管省、省管辖地市、地市管县、县管辖乡镇形成了严密的金字塔结构 总体来说，人事任命、大政方针，为了保证政令的顺利化和行政效率，自上而下有条理  ；  ；  ；  ；  ；  ；  ； 处于制度夹缝中的中国城市  ；  ；  ；  ；  ；  ；  ；  ；  ；  ；  ；  ；  ；  ； 在行政框架中，一个城市不仅成为法律名义上的“市”，更重要的是，它具有特定的“行政水平”。 不同的“水平”可以给城市带来许多不同的快速发展资源和机遇 城市行政水平不同意味着城市系统具备的决定权、发言权、影响很大拥有的产业项目、公共设施和资源配置、各种服务功能不同的每个人享有平均城市建设用地标准，更是不同 更重要的是，不同的财税收支能力决定了公共服务和提供物品的能力的差异  ；  ；  ；  ；  ；  ；  ； 行政水平带来迅速的发展资源和机遇差异，这种状况长期存在，固化，使中国城市集团形成自我循环强化的优势结构，形成鲜明的群体性两极分化，即大城市(特别是行政水平高的顶级大城市)的畸形扩张 两个现实现象足以证明它:  ；  ；  ；  ；  ；  ；  ； 一个是“小马拉大车”的市带县 目前，大量市带县中心城市经常出现规模低、经济能力不足、辐射推进能力弱、无县领导条件、市县功能不明确、行政条块分割、行政管理繁杂等问题，组织合理有序的市域城市系统 例如，10年前的义乌即使是中等城市，由于是金华的县级市，其迅速发展受到行政区划体制的很大制约  ；  ；  ；  ；  ；  ；  ； 另一个是“无名却负有重任”的经济强劲的城市。 珠三角、长三角的一点强镇城市化和工业化水平相当高，年gdp达到百亿元，人口从几十万到一百万，有些财政受益人已经超过不发达地区的地级市或县级市水平，但按照农业地区乡镇的行政体制 这些强镇在迅速发展的最佳时期，由于土地和资金的限制资本外流了  ；  ；  ；  ；  ；  ；  ； 隐藏在上述现实图景背后的逻辑是，人为设定的行政水平成为各地推进城市化的最重要资源 行政水平高的城市利用自己的行政地位，可以吸收土地、资金、人才等各种因素的行政水平低的中小城市、小城镇，很难吸引高质量的产业项目，地方税源难以保证，政府的财政能力受到限制  ；  ；  ；  ；  ；  ；  ； 由于产业就业岗位不足和公共服务薄弱，这部分城镇一方面面临着属地人口流动流失的状况，另一方面无法吸引和装载乡村城镇人口 由于产业创税有限，政府还需要提供大量的公共服务和物品，依靠土地财政  ；  ；  ；  ；  ；  ；  ； 在城市总规模创建中，人口规模是这些地方政府最关注的数字 地方政府希望尽可能增加人口预测数，批准越来越多的用地指标 (作者注:土地指标控制对不同层次城市快速发展的影响超过了产业、投资和人口的集聚 用地指标多由直辖市、省会城市、地级市等更高层次的城市政府获得，县、乡镇很少得到大规模的用地指标 农业税存在时期，地方财税矛盾非常不显着，取消农业税后，县乡二级政府财政受挫 县乡二级政府的大规模销售地运动从2006年前后开始白热化 今天，经营土地的把戏越来越激烈 县乡二级政府建设土地指标的制约已经基本失控，转向一切行动走向经济利益 )  ；  ；  ；  ；  ；  ；  ； 在一个城市，大量的新城、新区“制造” 随着“用脚投票”的流动人口的增加，许多经济不足的发达地区的人口流出远远大于人口流入，其新城、新区由于缺乏足够的人口支持，容易成为“空城”。 许多中小城市、小城镇正在进行这样的“在地上谋求快速发展”的最终捷径，不仅土地资源浪费严重，还带来一般居民的住房问题，提高公司运营价格，威胁实体经济，畸形发展产业结构， 策略:重建中国城市快速发展逻辑 ；  ；  ；  ；  ；  ；  ； 最近，林毅夫和张维迎两位学者之间关于政府和市场的争论备受关注 其中张维迎教授提出的“逻辑”一词给人以启发 作为城市规划和研究工作者，结合多年的工作认识，我认为各城市的快速发展同样与特有的、内在的逻辑、环境相关。 如果各环境正常存在、发生，这个城市一定健康有序，但如果其中有几个环境有问题，就一定有问题和风险。  ；  ；  ；  ；  ；  ；  ； 从人类的迅速发展史来看，人们有通过主动干预迅速发展城市的初衷，但这必须符合“在正确的时间、正确的地方进行正确的事件”的基本前提  ；  ；  ；  ；  ；  ；  ； 提高“三个正确”以及发生的概率是非常困难的。 这反映了影响城市快速发展的政治家、公司家、民众和规划师的水平 借鉴世界上比较成功的城市，中国许多城市的快速发展“逻辑环”还存在许多短板，并且派生出一系列消极影响，导致国家整个城市体系无法达到市场经济下城市体系的最佳利益。 其中有很多因素由于国情的特殊性，给快速发展带来了很强的路径依赖 新的改革开始时，比较了能为城市快速发展逻辑做出贡献的两种主体，笔者在此提出了一些想法和建议。 施政者理念改革创新:加强“市场”本源回归 ；  ；  ；  ；  ；  ；  ； 综合看发达国家的城市化进程，很少通过行政手段维持城市的快速发展 相反，在城市化快速增长的时期，这些国家应该反复城市的快速发展和公司的快速发展，在政府计划中，在等级行政体制订单方面应该是比较公平的环境下的市场选择，而不是强制的决定行为和过程。  ；  ；  ；  ；  ；  ；  ； 从城市快速发展理论的发展看，从韦伯斯特的工业地域论，到克里斯特勒中心地三个，大致包括波特竞争力钻石模型，再到萨曼莎的世界城市，克鲁格曼的新经济地理学，城市是比较自由的市场竞争环境 在全球化和新闻化的今天，如果一个国家不能在世界产业价值链中实现产业升级和演绎的城市体系，要在世界经济激烈竞争中成功转变快速的发展方法是不容易的  ；  ；  ；  ；  ；  ；  ； 中国城市的基本功能是什么？ 中国城市快速发展的核心逻辑是什么？ 《第一财经周刊》年对中国400个城市的调查显示，中国城市突破了行政层面的枷锁，在现代意义上接近了商业主导的城市 这个突破意味着可以根据工商业的繁荣程度对城市进行分级，必要性也越来越紧迫 然后，各种综合性的开发模式层出不穷，冯仑提出的立体城市、盖星地产提出的蜂巢城市、万达提出的旅游综合体……资本和金融力量进一步凸显，中小城市的商业模式创新很有可能成为突破口 这些都响应并证实了十八大三中全会公报的两个“决定性”释放的快速发展思路的转换信号  ；  ；  ；  ；  ；  ；  ； 重新定位中国城市的本质功能和价值有助于实现新城市化对以前传来的城市化的根本超越 城市施政要发挥每一个“市场”的力量 其中包括: (1)健康市场环境，即确保法制、公平、竞争，不威胁健康市场环境；(2)充分考虑市场的诉求和变化趋势；(3)充分学习汲取世界城市快速发展的新技术、新手段；(4) 充分考虑本国及各地城市化快速发展中的比较优势和劣势(5)作为公共政策，城市规划管理有条件、有时效、有目标、有审查、有奖惩 设计师技能改革创新:从“小设计”向“大设计”的转变 ；  ；  ；  ；  ；  ；  ； 使市场发挥决策性作用，不再在城市集团之间以行政权力主导分配和动员资源，越来越强调根据市场机制实现全要素、全结构的最佳配置，成为出现在我们面前、更加“流动”的中国 这将大大增加未来城乡规划管理面临的不明确挑战，包括人口规模、公共诉求、产业公司、优势主体等。  ；  ；  ；  ；  ；  ；  ； 从前几天的“计划计划、挂在墙上”到近年来的“空城鬼城报道层出不穷”，计划设计的领域似乎进入了一个怪圈、结束了、成为了业绩的工具。 规划师、设计师左右为难，图报告、方案编制成为常态，体力劳动更多，头脑思考越来越少，几乎成为设计民工！ 这是值得我们反省的 为了使“设计”在城市化过程中发挥应有的作用，设计必须落地，不能自己享受，也不能任凭生命  ；  ；  ；  ；  ；  ；  ； 《国家新型城市化计划-》有“生态文明、绿色低碳”的大纲，其中有“推进绿色低碳生产生活习性和城市建设运营模式的形成”。 另一个“市场主导，政府诱惑”的大致方面是“城市化成为市场主导，自然快速发展的过程，成为政府诱惑，科学快速发展的过程”。  ；  ；  ；  ；  ；  ；  ； 这两个大体上能很好地兼顾现实吗？ 这里，举几个小例子  ；  ；  ；  ；  ；  ；  ； 现在很多项目的城市市政绿化是每平方米200-300元的投入，但生态效益通常 为了实现城市森林的利益，至少每平方米需要投入600元 每平方米600元意味着有中型乔木，可以多层绿化。 但是，不管我们的计划设计方案想得多么周到，在中国，很多市政绿化最后都成了草坪店，小树苗的栽培。 在北美，政府拥有的市政资产的30%是乔木，也被称为城市政府的“绿色资产”，可以成为融资的抵押品 这是现实城市的可持续发展问题之一非常需要金融创新  ； 如果我们现在能建设生态新区，在这方面创新，我认为这也是可持续的贡献。  ；  ；  ；  ；  ；  ；  ； 这种金融创新还可以在很多地方应用 例如，分散能源系统可以提高城市的能源安全水平和灾害对策能力，但由于后期的能源回收没有双赢保障机构，所以很多工业园区现在很难正常采用  ；  ；  ；  ；  ；  ；  ； 另外，目前河流和土壤修复的问题越来越受到重视 但是，在新区的开发中，这方面增加的追加价格往往使政府害怕，避免污染问题 其中最根本的问题是“基于更高建设标准的增量价格在现在开卷的资源价格条件下，在更长、更有风险的回收期间，如何能获得合理的利益”。 这个问题处理不好，单靠上级政府补贴的激励和开发者的公益良心，不容易实现绿色的可持续快速发展  ；  ；  ；  ；  ；  ；  ； 现在，只考虑物质空间，从构图美学出发，用耀眼的透视图和多媒体动画打动指导者的“小设计”不太能满足城市化的诉求 规划城市，不仅制作“美丽的容器”，还制作“迷人的磁铁”  ；  ；  ；  ；  ；  ；  ； 在这个变革如潮的时代，城市设计师们必须认识到不仅要考虑设计空间，还要考虑设计空间背后的各种优点和机制 为了实现“显性”和“隐性”空间的同时设计，需要计划学、景观学、经济学、社会学、生态学、政治学等学科的联合，进行整体性、整合性的“大设计”，从宏观战术方向联系到微观战略操作环的“设计链”  ；  ；  ；  ；  ；  ；  ； 时势造就英雄，“小设计”背后的“大设计”让我们思考得更深，进而为所有中国城市重建内在驱动的健康快速的发展逻辑，“立足空间，超越空间”，是计划者、计划领域、计划成果的进步 更重要的是，中国的城市化也一定会进步  ；  ；  ；  ；  ；  ；  ； (作者是工程博士，现任中央财经大学政府管理学院城市管理系副主任)在文献[1]关于全面深化中国共产党中央改革的几个重大问题的决定》[ OL ].NEWS.Xinhuanet/- 11/15/c _ 118164235 .. 中央事业会议:处理每年3亿人的城市化问题[ OL ].GWY GOV/A 9(3):25-29.[7]董志凯.新中国城市建设方针的发展[j] .城乡建设，2002(6):38-40.[8]高云虹。 2009(3):78-82.[9]方创琳.调整快速发展方针优化中国城市快速发展结构[n] .中国经济时报，-7-29(6).[10]江曼琦、王振坡.王丽.中国城市规模分布发展的实证研究与城市快速发展 2006(6):29-34.[11]北京市年第六次人口普查第一数据公报[ OL ].BJSTATS.GOV/XWGB/05/t 0504 _ 63 [ 12 ]上海市年第六次全国人口普查第一数据公报广州市年第六次全国人口普查 05/t0517_25227[14]今年1.84万亿元地方债券到期市县级政府偿还压力较大[ol].Business.Sohu/000狭窄城镇:小城镇“地荒”压力调查[ OL ].Huizhou.House.Sina / 环京津贫困带[ol].Baike.sosol 2003.[18]国务院快速发展研究中心《中国城市化进程中的几个典型问题研究》课题组. [国研专题]今后10年，中国城市化水平将提高多少潜力[ EO ] .世界银行网: world bank/Chinese/content/fiscal.PDF (这篇文章来自澎湃信息，越来越多的原始信息请下载“澎湃信息”APP )